Động lực của sáng quyền lập pháp

Thứ Hai, 02/10/2017, 09:44:24
 Font Size:     |        Print
 

ĐBQH Trần Thị Quốc Khánh đã trình dự luật Hành chính công trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Ảnh | Vũ Khánh

Trong lịch sử hơn 70 năm tồn tại của Quốc hội nước ta, lần đầu tiên có một vị đại biểu Quốc hội (ĐBQH) đã theo đuổi một sáng kiến lập pháp xuyên cả hai nhiệm kỳ và đã trình dự luật ra trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Đó là ĐBQH Trần Thị Quốc Khánh, Ủy viên Thường trực Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường của Quốc hội. Dự luật mà đại biểu này muốn trình ra Quốc hội là Luật Hành chính công. Đây có lẽ là một dự luật đụng chạm đến gần như toàn bộ thể chế đang tồn tại. Chính vì vậy, Chính phủ đã tỏ ra hết sức băn khoăn. Và sự băn khoăn này là hoàn toàn chính đáng, bởi vì một chính sách lập pháp hệ trọng như vậy chắc chắn phải được Đảng cầm quyền thông qua, trước khi văn bản có thể chính thức được soạn thảo. Quy trình lập pháp mà sáng kiến bắt đầu từ các vị ĐBQH của chúng ta ở đây quả thực là rất có vấn đề!

Thật ra, như một thiết chế đại diện, Quốc hội ít có động lực làm luật để hạn chế các quyền tự do của người dân. Cho nên, mọi chuyện sẽ không đơn giản chỉ là: Quốc hội là cơ quan lập pháp thì Quốc hội làm luật; Chính phủ là cơ quan hành pháp thì Chính phủ thi hành luật. Theo động lực tự nhiên của việc vận hành thể chế, cách hiểu hợp lý hơn là: Quốc hội là cơ quan lập pháp, nghĩa là Quốc hội cho Chính phủ quyền áp đặt sự tuân thủ gì thì Chính phủ được áp đặt sự tuân thủ đó. Đó mới là bản chất của mối quan hệ giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp trong một nhà nước pháp quyền. Mà như vậy, thì Chính phủ mới là cơ quan có động lực để làm luật nhiều hơn chứ không phải Quốc hội.

Động lực làm luật của Chính phủ còn được giải thích bởi cách thức vận hành một nền quản trị quốc gia dân chủ và hiện đại. Chúng ta đều biết, khi đảng cầm quyền thắng cử thì điều này có nghĩa: Chương trình hành động của đảng cho nhiệm kỳ tới đã được nhân dân phê chuẩn; nhân dân trao quyền thành lập chính phủ cho đảng để triển khai chương trình đó. Trong lúc đó, chương trình hành động của bất kỳ đảng cầm quyền nào cũng đều phải được hiện thực hóa chủ yếu thông qua hoạt động lập pháp. Mà như vậy thì chính phủ sẽ phải làm rất nhiều luật để triển khai chương trình hành động của đảng. Và đây cũng chính là lý do giải thích tại sao chính phủ có động lực làm luật lớn hơn. Thực tiễn nước ta cho thấy có từ 90 đến 95% số các dự luật đều do Chính phủ làm và trình ra Quốc hội.

Ngoài ra, Quốc hội ít có động lực làm luật còn do chi phí tuân thủ sẽ phát sinh rất lớn cho người dân. Xin lấy quy định về việc phải có bình cứu hỏa trong xe ô-tô con làm thí dụ chẳng hạn, chỉ tính riêng chi phí tuân thủ đã là cả hàng trăm tỷ đồng. Và đây là chi phí của người dân. Đáng nói là, cái hộp xịt đó về bản chất chẳng để làm gì trong những chiếc xe bốn chỗ ngồi cả, vì nếu nó cần thiết đối với sự an toàn đến vậy thì các hãng xe hơi lớn đã thiết kế nó vào trong xe. Việc buộc phải trang bị bình cứu hỏa là thí dụ điển hình cho thấy mỗi quy định pháp luật được ban hành đều kéo theo chi phí tuân thủ của người dân rất lớn. Ngoài chi phí tuân thủ, còn phải tính tới chi phí áp đặt sự tuân thủ. Đây là chi phí của Nhà nước. Nhưng suy cho cùng thì cũng là của dân, vì tiền Nhà nước thì cũng chỉ lấy từ dân mà thôi.

Ở Việt Nam, chúng ta chưa có con số tính toán cụ thể về toàn bộ chi phí tuân thủ pháp luật, nhưng theo tính toán của OECD (Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế), năm 1998, chi phí của các doanh nghiệp vừa và nhỏ ở Australia để tuân thủ các quy định của luật pháp về môi trường và điều kiện lao động là 17 tỷ USD (khoảng 2,9% GDP). Nên nhớ đây chỉ mới là việc tuân thủ pháp luật về môi trường và điều kiện lao động và cũng chỉ mới là chi phí của các doanh nghiệp vừa và nhỏ. Chi phí để tuân thủ các quy định của pháp luật nói chung và của cả xã hội sẽ lớn biết nhường nào?! Nếu động lực của Quốc hội không phải là làm luật thì phải là gì? Về bản chất, Quốc hội là cơ quan giám sát Chính phủ. Đây chính là động lực tự nhiên để vận hành thể chế. Không có Quốc hội nào khi sắp bầu cử lại có động lực làm luật để đánh thuế thật cao vào cử tri của mình cả. Vị đại biểu nào cổ động cho điều đó thì coi chừng thất cử. Hiểu được điều này, chúng ta sẽ thấy quyền lập pháp là quyền thông qua, quyền cho phép hơn là quyền làm luật chung chung.

Vậy Quốc hội có động lực làm luật không? Có, nhưng không phải động lực làm luật để tăng cường quản lý, mà là để phục vụ tốt hơn cho cử tri. Thí dụ như các bãi biển đã cấp hết cho các công ty xây khách sạn, khu nghỉ dưỡng, nên người dân không thể tiếp cận bãi biển được. Nếu cử tri phàn nàn về điều này, thì động lực của Quốc hội là ban hành luật để bảo đảm quyền tiếp cận bãi biển cho người dân. Đạo luật quyền tiếp cận biển được Quốc hội ban hành có thể buộc các công ty phải thiết kế lối đi ra biển cho người dân. Nói như vậy để thấy động lực lập pháp có thể rất khác nhau giữa Chính phủ và Quốc hội. Sáng quyền lập pháp của các vị ĐBQH vì vậy cần được đưa ra theo đúng động lực tự nhiên của thể chế và hướng tới việc xử lý một vấn đề cụ thể trong cuộc sống. Những sáng kiến có phạm vi điều chỉnh quá rộng và chứa đựng quá nhiều chính sách sẽ rất khó thành công.

TS Nguyễn Sĩ Dũng